对在发展我国创业投资业中政府角色的法律思考

　　创业投资， ① 作为一种新的投资工具，正在我国悄然兴起。同发达国家相比，我国的创业投资业尚处在起步阶段。但创业投资业对推动经济快速发展的积极作用，正在被我国的广大投资者和高层管理人士及社会各界所认识，其中不乏法律界人士。常言道：“兵马未动，粮草先行”。在采取依法治国方略的国家，发展创业投资业，应法律先行。近年来，法律界人士就如何以法律手段规制我国创业投资业的发展，特别是在发展我国创业投资业中如何界定政府的角色进行了积极的思考及大胆的探索。

　　对政府角色的法律思考，涉及如下几个层面的问题：创业投资是政府行为还是市场行为？政府角色该如何定位？是制度的建设者、交易的监管者还是投资的出资者？创业投资的经营模式采取官办、民办的办法还是二者结合的办法？政府在创业投资中如何发挥作用？

　　一、创业投资是市场行为而非政府行为

　　根据1996年世界经济合作组织科技政策委员会的一份题为《创业投资与创新》的研究报告，将创业投资定义为：创业投资是一种向极具发展潜力的新建企业或中小企业提供股权资本的投资行为。其实质是通过投资于一个高风险、高回报的项目群，将其中成功的项目进行出售或上市，实现所有者权益的变现。此时不仅能弥补失败项目的损失，而且还可以使投资者获得高额回报。就某个创业投资而言，企业从股权结构设计、融资渠道选择到资本运营方式的构建都是市场化的过程，无论是投资者、还是创业者都必须尊重市场的抉择。投资项目最终是否能够出售或上市，是否能够蜕资，取决于市场。投资项目的运行，遵循的是市场规律。投资主体主要来源于民间，偶有政府介入，也是作为扶持引导的手段，涉足私人不愿问津的风险更大的领域，或者旨在以较少的资金投入带动较多的私人创业投资。因此，笔者认为，创业投资本质上是一种市场行为。政府在发展创业投资业中起着极为重要的作用，发展创业投资业离不开政府的支持，这在各国都是如此。美国的创业投资业之所以得到了迅猛的发展，原因之一就是得力于政府的大力支持。尽管如此，也改变不了创业投资作为市场行为的属性。美国政府的确是在诸多方面直接参与了创业投资的发展，如设立种子基金；提供债务融资；提供信用担保；增加政府采购支出等，但这些主要侧重于创业投资发展的初期。尽管有政府的直接参与，但美国的创业投资的组织经营方式仍然是属于以私人创业投资公司为主体的模式。其重点仍然是放在充分发挥市场作用上。美国政府强调对创业投资市场的主导作用。其致力于以积极的态度，推动制度创新、培育市场主体、营造政策环境，推动创业投资业的发展。

　　所以，确切地说，创业投资本身是市场行为，而发展创业投资业则是政府行为。全国人大常委会副委员长成思危在“依靠风险投资推进高技术产业化”一文里曾指出：“风险投资本质上是一种商业行为，而非政府行为，所以风险投资不宜采取官办（此处”官办“笔者理解是指政府独资）的办法。但是风险投资又离不开政府的支持，政府应该创造有利于风险投资发展的政策法规环境，并给以积极的扶持。政府宜采取‘支持而不控股，引导而不干涉’的态度，来发展我国的风险投资事业。”在市场经济条件下，无论是创业者，还是投资者，各行为人只是站在各自的利益上考虑问题，而不可能是站在全局利益上通盘考虑。这就需要政府以全局利益为重，从全局利益出发，高屋建瓴地对创业投资业的发展规模、发展方向、市场运作进行积极地引导和规制，严格规范创业投资公司的性质、经营目标、投资方式、投资方向、回收渠道等。至于创业者是否建立投资公司，建立什麽样的投资公司；投资者是否愿意投资，向谁投资，完全遵从个人意愿，服从市场的需要。相反，促进、扶持和引导创业投资业的发展，则必须是政府主动亲历而为，遵从国家意志，服从社会的需要。可见，发展创业投资业和创业投资本身是属于两种不同性质的行为。前者是政府行为，后者是市场行为，二者不能混淆。

　　二、 政府角色的选择

　　（一） 政府角色的类型

　　我国正处于由计划经济向市场经济转轨时期，受传统投资方式的影响，高新技术产业的投入主要靠国家投资，政府拨款，形成了政府办企业，一包到底的局面。因而在选择政府在创业投资中的角色定位时，一定要防止两种倾向，一是政府事必躬亲，既充当投资主体，直接兴建创业投资公司，又管理创业投资业，自己既当运动员，又当裁判员。费力不讨好。二是政府撒手不管，对创业投资，听之任之，任凭其自由发展。自由发展的结果只能是导致无序。总之，发展创业投资业离不开政府的支持，关键是要看政府如何支持。对政府所扮演的角色及担负的职责应当进行科学的界定。纵观世界各国，关于政府角色的类型，大致有三种，即以法、德等国家为代表的政策引导型，政府通过计划和产业政策来引导企业的发展；以韩国、日本、新加坡等国家为代表的政府主导型，政府除了用计划和产业政策引导企业外，还对产业结构调整、企业经营方向和银行贷款进行行政指导；以英、美等国家为代表的政府规制型，政府只负责制定规则，创设外部环境。具体到创业投资领域，政府的角色大致表现为积极参与型和扶持引导型。不管采取何种类型，各国政府的态度基本上是一致的，即积极支持。只是各国支持的角度、力度、方式、措施不同而已。例如英国政府自80年代以来，为鼓励创业投资，采取了一系列措施，其中主要包括，1.政府直接或间接地向企业提供创业投资。2.通过税收和贷款担保等措施支持创业投资公司。3.开办未上市证券市场，为没有资格上市的小公司提供筹款市场并为创业资本提供回收投资的场所。法国政府从90年代以来，制定了两项支持创业投资的措施。一是将国家科研成果推广署用于技术创新的资金资本化；二是加强技术保险基金。②美国是世界上创业投资出现最早、发展最成熟的国家。综观美国创业投资发展的成功经验，美国政府对创业投资的政策扶持主要表现为，一是政府补助。二是政府担保。三是政府服务。

　　（二）我国政府角色的定位

　　我国创业投资业尚处在起步阶段，创业投资业本身的高风险性，加之人们的投资心理不够成熟，就更需要政府的支持与引导。这是毋庸置疑的。关键是如何支持与引导。笔者认为，我国政府的角色应定位在：政府充当制度的建设者，市场的培育者和交易的监管者。原则是以市场为基础，支持而不控股，引导而不干涉。这是由我国的具体国情所决定的。我国创业投资业目前存在的主要问题：一是缺乏创业投资良性运行发展的政策环境；二是缺乏有效的产权流动机制；三是缺乏合格的投资主体；四是企业产权不明晰，运作不规范；五是中介机构不能满足需要；六是专业人才匮乏；七是缺乏对创业投资有效的监管机制。分析其成因，笔者认为原因是多方面的，但主要的原因是制度建设不够，没有建立起良好的外部环境。同发达国家相比，我国创业投资业的发展存在着明显的环境制约。包括政策环境、法律环境、市场环境和投资环境。1.政策环境，我国没有建立起一整套行之有效的税收优惠、信贷担保、政府补贴、奖励机制的政策体系。现行的税收优惠、奖励机制由于设置的不科学、不合理难以奏效。过去政府对科技投入实行的财政拨款，并非真正意义上的作为政府扶持手段的政府补贴，而是政府大包大揽，造成的科技投入唯一的资金来源渠道。2.法律环境，缺乏统一的规范创业投资的立法。即使现有的立法，也存在一些与创业投资的发展不相协调的地方，如《公司法》中关于转投资比例的限制性规定。3.市场环境，缺乏健全的技术市场、产权市场、资本市场。首先，技术市场的发育严重滞后。我国科技资源相对集中在科研院所和大专院校，企业尚没有成为科技创新的主体。科技成果的提供者、需求者之间以及他们相互之间缺乏足够的竞争。其次，产权市场的不发达，严重地阻碍了创业投资业的发展。证券市场和产权市场是创业投资运行机制的基础。没有健全的产权交易市场，创业投资公司无法自由地转让产权，获取高额回报，因而也就丧失了再投资的原动力。加之我国证券市场上市的门槛较高，使得能够上市的高新技术企业数量很少，难以形成产业规模。再次，资本市场严重缺失。资本市场是投资者蜕资的主要渠道，也是其再创业的主要场所。如果资本市场缺失或不畅，那麽创业投资就会缺乏良好的撤出机制，投资者就无法实现所有者权益的变现。因而也就丧失了吸引广大投资者和创业者的魅力。创业投资业也就无从开展。4.投资环境。缺乏多渠道筹资，特别是吸引外国创业投资资本的成功经验和良好的投资激励机制。资金短缺是一直困扰我国创业投资发展的瓶颈问题。过去科技投入完全靠政府财政拨款，资金来源单一且有限。随着创业投资的发展这一局面稍有改观，但资金来源仍局限在国内的银行、财政、科技等部门，而一般的企业、私人涉足的很少，特别是外国资本。原因是缺乏鼓励投资的政策、法律、财政、税收、信贷等方面的综合措施。在利用外资上，尚不具备某些必要的条件，如安全的投资环境；坚实的法律保障；健全的撤出机制等。

　　综上所述，政府应当针对上述问题，着重从完善外部环境入手，塑造好自己的角色。核心是对创业投资在政策和法律上加以引导和规范，提倡社会资本直接参与创业投资，调动和保护创业者和投资者的积极性，加强立法，建立风险防范机制，完善监管体制。在此，笔者需要特别指出的是，政府在打造自己的形象时，一定要避免穿新鞋，走老路。否则，又要陷入政府既当运动员又当裁判员的怪圈。

　　三、创业投资经营模式的确定

　　我们之所以要探讨经营模式的问题，因为它和政府的角色密切相关 .纵观世界主要发达国家，创业投资的经营模式，大致可分为三种：一是美国模式。美国的创业投资主体主要是以私人创业投资公司为主；二是日本模式。日本的创业投资主体主要是以大公司、大银行为主；三是西欧模式。西欧国家的创业投资主体主要是以国家创业投资公司为主。仔细分析，这三种模式其实可以分为两类，一类是以私人经营为主，一类是以国家经营为主。也就是我们通常所说的是民办的，还是官办的问题。具体到我国，在这个问题上，单纯地采取民办或官办的模式，恐怕都是不合适的。究其原因，私人资本涉足创业投资领域，在我国目前还不多见，人们尚缺乏这一方面的意识。更何况让它独撑这一片蓝天？政府投入一向是我国创业资金的主要来源。在我国财政拨款有限的现实条件下，单一的政府投入不仅难以形成大规模的创业资金，而且常常因为没有谋求高风险、高收益的投资组合动力，加之缺乏有效的监督机制和高效的运营机制，存在诸多弊端，往往不按市场规律办事，导致资金使用的低效和浪费。这在国际和国内都是有教训的。例如1958年美国政府直接出资设立的中小企业投资公司，就是由于政府所任命的经理人员不善经营和贪污舞弊，致使所投资的项目大部分以失败告终。据查，全国700个项目中有652个都有问题。成立于1986年11月的中国新技术创业投资公司在走过一段兴衰路之后，于1998年6月22日被中国人民银行下令关闭。有消息称，至公司关闭时，中创到期未偿还的债务达20亿元人民币，而总债务已达60亿元人民币。在此之前，中国农村信托投资公司也曾遭此厄运。这几例事实都证明了单纯的政府投资是不可取的。

　　最佳的模式选择，笔者认为应当是官民合办的模式。既然是官民合办，这就涉及到以谁为主的问题。是以官办为主？还是以民办为主？国内理论界有“民助官办”和“民办官助”两种主张。有学者认为：我国目前创业投资业发展的实践中已出现了以“民助官办”为特点的创业投资公司，而且这可能是今后我国创业投资业发展的一种比较好的模式。据有关媒体报道，我国目前已有的四五十家创业投资机构，其中很大部分是由当地政府作为主要出资者，充当风险投资的投资主体。③有学者认为，我国创业投资应采取“民办官助”的模式。④笔者同意后一种主张。笔者认为我国创业投资应采取“官民合办，民办官助”的模式，政府应坚持以市场为基础，支持而不控股，引导而不干涉的态度。所谓以市场为基础是指政府的行为必须符合市场的内在发展规律，政府的作用应当更多地体现在制度建设上或环境创制上。所谓的官民合办，民办官助的模式是指国家注入适量资金

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